Texte mis à jour le 08.02.2023
Temps de lecture : 8 min (résumé exécutif) à 35 min
Résumé exécutif
L´abandon du nucléaire est un des objectifs emblématiques du tournant énergétique. Le parti des Verts (Bündnis 90/Die Grünen) reste historiquement le plus ardent promoteur de la sortie du nucléaire. Suite à la frénésie médiatique provoquée par l´accident de Fukushima, le gouvernement allemand avait décidé en 2011 la sortie accélérée du nucléaire d´ici 2022. La nouvelle coalition au pouvoir outre-Rhin depuis décembre 2021 avait initialement confirmé cette date butoir pour l´arrêt des derniers réacteurs.
Fin décembre 2021, trois des six derniers réacteurs encore en service ont été arrêtés. L´Allemagne avait ainsi perdu 4058 MW nets de moyens pilotables bas carbone. Mais face à la crise énergétique née de la guerre en Ukraine, les trois dernières centrales nucléaires en service, d´une puissance totale nette de 4055 MW, seront prolongées jusqu´au 15 avril 2023, après d´âpres discussions au sein de la coalition gouvernementale et un « mot d´ordre » du Chancelier.
L´amendement à la Loi Atomique voté par le parlement le 11 novembre 2022 exclut une prolongation au-delà de mi-avril 2023 et l´approvisionnement de combustible neuf. Sans rechargement de combustible neuf, les trois centrales pourront fournir environ 5 TWh d´électricité d´ici mi-avril 2023.
En 2010 la production nucléaire comptait pour presque un quart de la production électrique totale et avait économisé environ 120 Mt CO2 par an. En remplaçant une source d´électricité bas carbone, le nucléaire, par une autre, les énergies renouvelables, la réalisation des réductions des émissions de CO2 a été ralentie. La fermeture des dernières centrales nucléaires entrainera un déficit supplémentaire de production bas carbone qu´ il faudra bien compenser.
De plus leur fermeture risque d´accroitre les flux d´électricité entre le nord et le sud du pays sur les lignes existantes compte tenu du retard sur le développement du réseau de transport.
C´est pour cela que l´Agence Fédérale des Réseaux a décidé la construction de turbines à combustion (4 sites dans le sud du pays d´une puissance totale de 1200 MW) pour la stabilisation du réseau en situation dégradée. Leur mise en service est prévue en 2023.
Loi Atomique
C´est au début des années 2000 que la coalition des sociaux-démocrates (SPD) et des Verts s´est emparée du sujet du nucléaire qui divisait les Allemands. Une convention passée entre le gouvernement et les exploitants fixait à 32 ans la durée de fonctionnement d´une centrale nucléaire, mais sans échéance définie. A chaque réacteur un quota de TWh restant à produire avant son arrêt définitif était attribué. Toute nouvelle construction de centrale nucléaire fut interdite. Cette convention fut transcrite dans l´amendement à la Loi Atomique en 2002. L´Allemagne a été le premier pays au monde ayant procédé à l´arrêt prématuré de ses centrales nucléaires sans raison technique ou économique.
Suivant l´amendement à la Loi Atomique de 2010, le nucléaire devait bénéficier d´une prolongation de fonctionnement au titre de technologie de transition. La durée d´exploitation des centrales nucléaires fut prolongée de 12 ans en moyenne par un quota de TWh supplémentaires attribué individuellement à chaque centrale. Comme la Loi de 2002, la Loi Atomique de 2010 ne fixait pas de dates butoirs de fermeture des centrales.
Quelques mois plus tard, suite à l´accident de Fukushima, le gouvernement a fait marche arrière et a même accéléré la sortie du nucléaire.
L´amendement à la Loi Atomique de 2011 précise le calendrier de sortie : huit sur les dix-sept centrales nucléaires sont arrêtées définitivement en 2011, l´arrêt des neuf centrales restantes s´échelonne jusqu´à fin 2022. Contrairement aux avenants à la Loi Atomique de 2002 et 2010, l´amendement à la Loi Atomique de 2011 fixe pour chaque réacteur une date butoir de fonctionnement.
Afin de rendre juridiquement possible une prolongation des trois centrales nucléaires jusqu´au 15 avril 2023, la Loi Atomique doit être amendée car la version actuelle prévoit la sortie définitive du nucléaire fin 2022 (Allemagne-Energies 2022d).
Le projet de modification de la Loi Atomique a été adopté par le conseil des ministres en octobre 2022.
Les raisons évoquées pour la modification de la Loi sont la pénurie actuelle de gaz, un développement insuffisant des éoliennes et du réseau électrique dans le sud de l´Allemagne, la sécheresse, l´étiage et surtout la disponibilité réduite du parc nucléaire français l´hiver prochain.
Seuls les assemblages combustibles encore disponibles dans chaque centrale doivent être utilisés pour la poursuite de l´exploitation. Un rechargement de combustibles neufs n´est pas autorisé. Les trois centrales cesseront leur fonctionnement au 15 avril 2023 au plus tard.
L´État ne prendra pas en charge les coûts liés à la prolongation de fonctionnement des centrales. En raison de la brièveté de la période de fonctionnement supplémentaire, une nouvelle étude probabiliste de sûreté (en anglais : Probabilistic Safety Assessment ou PSA) ne serait pas nécessaire.
Le parlement (Bundestag) a donné son approbation au projet de modification de la Loi Atomique le 11 novembre 2022.
Actions en justice des exploitants nucléaires
La décision en 2011 de sortie accélérée du nucléaire d´ici 2022 a été prise de façon unilatérale par le gouvernement sans consultation des exploitants nucléaires. De plus aucune compensation des pertes de recettes des exploitants n´était prévue. Cela a conduit à des actions en justice des exploitants nucléaires contre le gouvernement allemand (voir plus loin), car la Loi Atomique de 2011 a rendu impossible la production des quotas accordés dans le cadre de la convention passée entre le gouvernement et les exploitants au début des années 2000 et transcrite dans l´avenant à la Loi Atomique de 2002.
Les opérateurs de centrales nucléaires ont donc engagé des actions en justice contre la Loi Atomique de 2011 et la taxation du combustible nucléaire énoncée en 2010 avec la prolongation de fonctionnement du nucléaire en Allemagne. Ils ont obtenu gain de cause devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe.
Outre la procédure juridique engagée en Allemagne, le groupe suédois Vattenfall a réclamé une indemnisation à l’Etat allemand pour l´arrêt prématuré de ses centrales nucléaires devant le CIRDI (Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements), Cour d´Arbitrage de la Banque Mondiale située à Washington.
Suite aux critiques de la Cour Constitutionnelle sur l´amendement à la Loi Atomique de 2018, qui fixait les modalités d´indemnisation des exploitants pour les pertes d´exploitation par rapport aux quotas d´électricité accordés en 2002, le gouvernement allemand a, en mars 2021, conclu un accord d´indemnisation à hauteur d´environ 2,4 milliards d´Euros avec les exploitants. Cet accord vise à solder définitivement la question de la compensation des quatre énergéticiens (EnBW, E.ON/PreussenElektra, RWE et Vattenfall) pour la fermeture de leurs centrales. Le règlement final a fait l´objet d´une modification de la Loi Atomique entrée en vigueur le 31 octobre 2021.
En contrepartie les énergéticiens se sont engagés à retirer toutes les procédures judiciaires en cours et à s´abstenir d´engager des actions ou des recours contre le régime d´indemnisation y compris la procédure lancée par Vattenfall devant la Cour d´Arbitrage de la Banque Mondiale.
Gestion de déchets radioactifs
Un autre différend a été réglé en 2017 concernant la gestion de déchets radioactifs. Les exploitants nucléaires ont obtenu une décharge de leur responsabilité en échange du payement d´une somme d´environ 24 milliards d´Euros versée dans un fonds public.
L´État assume désormais la responsabilité de la gestion et du financement de l´entreposage et du stockage définitif des déchets radioactifs, les énergéticiens conservent la charge de la fermeture et du démantèlement de leurs centrales, ainsi que de l’empaquetage des déchets radioactifs.
Pour les déchets radioactifs dépassant le seuil de libération le concept allemand repose sur des lieux différents de stockage final :
- Plusieurs sites pour le stockage de déchets de faible et moyenne activité et à vie courte « FMA – VC » (déchets d‘exploitation et de démantèlement des centrales dégageant très peu de chaleur)
- Un site pour le stockage de déchets de haute et moyenne activité et à vie longue « HA et MA – VL » (combustibles irradiés, déchets vitrifiés de retraitement dégageant de la chaleur)
Les deux sites existants de stockage de déchets de faible et moyenne activité et à vie courte, les anciennes mines de sel d´Asse et de Morsleben, sont clos et n´accueillent plus de déchets. ans l´avenir ces déchets seront stockés définitivement dans l´ancienne mine de fer de Konrad, proche de Salzgitter (Basse-Saxe). La mise en service est prévue à partir de 2027.
Concernant le stockage définitif des déchets de haute et moyenne activité et à vie longue, la situation reste en attente de sélection d´un nouveau site.
Le site de référence était initialement le dôme de sel de Gorleben, situé au nord-est de la Basse-Saxe, en exploration depuis 1979. Cependant le gouvernement a décidé en 2011 de reprendre à zéro la recherche d´un site en raison des critiques sur le processus de sélection de Gorleben. Le laboratoire souterrain de recherche de Gorleben sera fermé définitivement.
Selon la Loi sur la Sélection d´un site de stockage final l´objectif est de retenir définitivement son implantation d´ici 2031. L´Office Fédéral pour la sûreté de la gestion des déchets radioactifs a annoncé en novembre 2022 que l´objectif pour la sélection d´un site serait reporté à 2046 – 2068. Compte tenu du temps nécessaire (de l´ordre de 20 ans), après la sélection du site, pour la construction et la réalisation des essais de démarrage, l´autorisation de mise en service, et donc la descente du premier colis, serait prévue à un horizon de 2066 à 2088.
En attendant la mise à disposition d´un site de stockage définitif, les assemblages usés issus des centrales nucléaires et les déchets de retraitement rapatriés des usines de retraitement de la France et du Royaume-Uni sont stockés à sec dans des conteneurs CASTOR. Pour cela des halls de stockage ont été construits sur des sites nucléaires et les centres de stockage provisoire de Gorleben et Ahaus.
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Sommaire
Centrales nucléaires en fonctionnement et leurs performances
Calendrier de sortie du nucléaire
Poursuite temporaire de l´exploitation des trois dernières centrales nucléaires
Actions en justice des exploitants nucléaires contre la Loi Atomique
Recours pour inconstitutionnalité du 13e amendement à la Loi Atomique
Recours contre la taxe sur le combustible nucléaire
Stockage provisoire des assemblages combustibles irradiés
Rapatriement des déchets de retraitement de l´étranger
Stockage final des déchets radioactifs
Nouvelle répartition des responsabilités de gestion des déchets radioactifs
Provisions pour les coûts de démantèlement des centrales et l´empaquetage des déchets
Annexe 1 : Energie Nucléaire en Allemagne
Annexe 2 : Stabilisation du réseau de transport suite à la fermeture des centrales nucléaires
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Centrales nucléaires en fonctionnement et leurs performances
La figure 1 montre les centrales nucléaires en fonctionnement en 2010 : 17 centrales en exploitation (11 réacteurs à eau pressurisée, 6 réacteurs à eau bouillante) sur 12 sites avec une puissance nette installée de 20,5 GW. Avec une production nette de 133 TWh (presque un quart de la production nette totale d´électricité) le nucléaire a non seulement produit de l´électricité à un prix très avantageux mais a aussi permis d´économiser environ 120 Mt CO2éq.
Les quatre dernières décennies, il y a toujours eu des centrales allemandes dans le top 10 mondial de la production d´électricité annuelle (atw 2019), ce qui prouve l´excellente qualité et la forte disponibilité malgré un cadre politique et médiatique hostile au nucléaire (voir figure 2).
Les trois centrales encore au réseau en 2022 ont produit environ 35 TWh bruts. Le taux de disponibilité moyen était de 92%. Le tableau 1 montre les résultats de 2022 (VBG 2023).
La figure 3 montre la production nette des centrales nucléaires allemandes. En 2000, le nucléaire avait une part de 30% à la production nette totale contre 6% en 2022 (AGEB 2022).
En remplaçant une source d´électricité bas carbone, le nucléaire, par une autre, les énergies renouvelables, la réalisation des réductions des émissions de CO2 dans le secteur électrique est ralentie car la production nette totale bas-carbone (énergies renouvelables et nucléaire) est en baisse depuis 2020. Les énergies renouvelables n´ont pas été en mesure de pallier la perte de production du nucléaire (Allemagne-Energies 2023).
Calendrier de sortie du nucléaire
La figure 4 illustre les principales étapes – parfois contradictoires – du calendrier de sortie du nucléaire, matérialisées par les amendements à la loi Atomique (Atomgesetz) de 2002, 2010 et 2011.
Le 10e amendement à la « Loi Atomique 2002 » (AtG 2002) prévoyait l´abandon progressif du nucléaire (Lauer 2001). A chaque réacteur était attribué, en térawatt heure, un quota restant à produire par réacteur avant son arrêt définitif. Dans le cas particulier de la centrale de Mülheim-Kärlich, en arrêt provisoire depuis 1988 après seulement 13 mois de fonctionnement en raison des contentieux juridiques, un quota de 107 TWh a été accordé à RWE pour report vers d´autres centrales. En contrepartie, RWE s’est engagée à fermer définitivement la centrale.
Au total, les réacteurs avaient le droit de produire 2623 TWh supplémentaires à compter du 1er janvier 2000 correspondant à une durée théorique d´exploitation de chaque centrale de 32 ans. La loi accordait une certaine souplesse dans l´utilisation des quotas alloués (le report de quota d´une centrale vers une autre plus récente était possible). Il n´y avait pas non plus de dates butoirs de fermeture des centrales donc le temps d´arrêt d´un réacteur ne comptait pas mais la consommation du quota entrainait l´arrêt définitif de la centrale. De plus la loi de 2002 interdisait la construction de nouvelles centrales nucléaires ainsi que le transport du combustible irradié vers les centres de retraitement à partir de juillet 2005 et obligeait les exploitants à stocker le combustible irradié sur les sites des centrales.
Selon le 11e amendement à la « Loi Atomique de 2010 » (AtG 2010), le nucléaire devait bénéficier d’une prolongation de fonctionnement au titre de technologie de transition « Brückentechnologie » dans le cadre du concept énergétique 2050 pour aller vers le 80% renouvelable (Lauer 2011a). La prolongation se faisait par l´attribution de ~ 1804 TWh supplémentaires sans limitation de durée, quota attribué individuellement à chaque centrale, correspondant à un allongement de durée d´exploitation de 12 ans en moyenne.
Toutefois, cet allongement de la durée de production des centrales nucléaires se révéla impopulaire. Fukushima, mars 2011, fournit l’occasion de faire marche arrière (Lauer 2011b).
Le 13e amendement à la « Loi Atomique 2011 » (AtG 2011) entérine la fermeture immédiate et définitive de 8 réacteurs dont les 7 réacteurs mis en service avant 1981 et le réacteur de Krümmel (voir figure 1).Pour les 9 restants : retour aux quotas d´ électricité de 2002 (Quotas de production restants au 31.12.2013: 693 TWh) avec introduction d´une date finale d´exploitation fixe (arrêt des derniers réacteurs fin 2022).
Il n´ y avait aucune raison valable, technique ou de sûreté, pour la sortie accélérée du nucléaire. Le gouvernement allemand avait décidé cette sortie sous la pression de l´opinion publique suite à la frénésie médiatique provoquée par l´accident de Fukushima et dans le contexte d´une année électorale délicate. Aucune concertation préalable avec ses partenaires européens n´a eu lieu.
La figure 5 montre les dates d´arrêt définitif des centrales nucléaires après entrée en vigueur de l´amendement à la Loi Atomique de 2011. En 2011 l´Allemagne a fermé d´un coup huit centrales nucléaires d´une puissance nette de ~ 8.400 MW dont 5.000 MW en Allemagne du sud. Cela correspond à plus de 40% de la puissance nette installée en 2010.
A partir de 2015 la capacité nucléaire est progressivement diminuée. La centrale de Grafenrheinfeld en Bavière a été arrêtée définitivement en juin 2015, la centrale de Gundremmingen B, également en Bavière, fin 2017 (Allemagne-Energies 2018a) et la tranche 2 de la centrale de Philippsburg (Bade-Wurtemberg) le 31.12.2019 (Allemagne-Energies 2019).
Le 31 décembre 2021 trois centrales nucléaires (Gundremmingen unité C, Grohnde et Brokdorf) d´une puissance nette de 4058 MW ont été arrêtées (Allemagne-Energies 2022a).
Face à la crise énergétique et aux efforts pour s´émanciper de la forte dépendance au gaz russe suite à la guerre d´Ukraine, le gouvernement allemand a prolongé l´exploitation des trois dernières centrales nucléaires jusqu´au 15 avril 2023. Le 19e amendement à la loi Atomique a reçu le feu vert du Parlement (Bundestag) le 11 novembre 2022 (Deutscher Bundestag 2022).
L´abandon définitif du nucléaire sera un défi pour la stabilité du réseau, notamment en Allemagne du sud, où résident une partie importante de l´industrie. L’électricité éolienne produite dans le nord doit donc être acheminée vers les centres de consommation situés dans le sud du pays. Compte tenu du retard sur le développement des tracés nord – sud en courant continu, l´arrêt définitif du nucléaire risque donc d´accroitre les flux d´électricité entre le nord et le sud du pays sur les lignes existantes.
C´est pour cela que l´Agence Fédérale des Réseaux a décidé la construction de turbines à combustion d´une puissance totale de 1200 MW (4 sites de 300 MW dans le sud du pays) pour la stabilisation du réseau en situation dégradée. Leur mise en service est prévue courant 2023 (cf. annexe 2).
Poursuite temporaire de l´exploitation des trois dernières centrales nucléaires
Mais face à la crise énergétique née de la guerre en Ukraine, les trois dernières centrales nucléaires en service (Emsland, Neckarwestheim unité 2 et Isar unité 2) d´une puissance totale nette de 4055 MW, ont été prolongées jusqu´au 15 avril 2023.
La prise de décision au sein de la coalition gouvernementale a été extrêmement laborieuse.
En mars 2022 le ministère de l´Économie et de la Protection du Climat et le ministère de l´Environnement avaient conclu que le maintien en activité du parc nucléaire restant ne serait pas recommandé et qu´il serait trop tard pour réactiver les centrales nucléaires déjà fermées fin 2021 (BMWi 2022 ; Allemagne-Energies 2022b).
Suite à l´arrêt de livraison du gaz russe et les inquiétudes grandissantes quant au passage de l´hiver 2022/23, un deuxième « test de résistance » a été réalisé en septembre 2022. Résultat : deux des trois centrales nucléaires encore en service en Allemagne, Isar 2 en Bavière et Neckarwestheim 2 en Bade-Wurtemberg devaient être prolongées et maintenues en « réserve ultime » jusqu´à mi-avril 2023. La centrale nucléaire d´Emsland devait être arrêtée définitivement le 31 décembre 2022 (Allemagne-Energies 2022c).
L´annonce du Ministre de l´Économie et de la Protection du Climat, Robert Habeck, fut accueillie diversement dans la coalition gouvernementale. Le parti libéral FDP avait auparavant demandé le maintien des trois centrales nucléaires au réseau et n´était pas d´accord avec la décision du ministre des Verts.
Après des semaines de polémique au sein de la coalition gouvernementale, le Chancelier Olaf Scholz avait finalement ordonné le 17 octobre 2022 en vertu de sa compétence en matière de directives, de créer la base légale permettant la prolongation non pas de deux centrales mais des trois dernières centrales nucléaires au-delà du 31 décembre 2022 (Allemagne-Energies 2022d).
Elles ne seront plus mises en « réserve ultime » début 2023 en attendant une réactivation en cas de demande, comme initialement prévu par le Ministre Habeck, mais fonctionneront en continu en régime de prolongation de cycle jusqu´à épuisement du combustible et ce jusqu´au 15 avril 2023 au plus tard.
Afin de rendre cette prolongation juridiquement possible, le cabinet des ministres a adopté le 19 octobre 2022 le projet de modification de la Loi Atomique actuelle, laquelle prévoit la sortie définitive du nucléaire fin 2022. Le parlement (Bundestag) a donné son approbation au projet de modification de la Loi Atomique (19e amendement) le 11 novembre 2022.
La Loi votée par le parlement exclut une prolongation au-delà de mi-avril 2023 et l´approvisionnement de combustible neuf. Sans rechargement de combustibles neufs, les trois centrales pourront fournir environ 5 TWh d´électricité d´ici mi-avril 2023. Ceci permettra de réduire la production d´électricité à partir des centrales à gaz l´hiver 2022/23.
L´usure des cœurs des réacteurs étant optimisée pour l´objectif fin 2022, les exploitants ont dû prendre des mesures supplémentaires afin de conserver une réactivité suffisante pour un fonctionnement en stretch-out (pilotage en prolongation de cycle) jusqu´à mi-avril 2023. Des arrêts de courte durée des trois centrales ont été nécessaires soit pour maintenance soit pour la reconfiguration du cœur avec des combustibles provenant de la piscine de stockage du combustible usagé cf. (Allemagne-Energies 2022d).
Du point de vue actuel, un nouveau débat sur la prolongation des centrales nucléaires après le 15 avril 2023 semble peu probable compte tenu de la position profondément anti-nucléaire des Verts, qui font partie de la coalition gouvernementale et en l´absence d´approvisionnement de combustible neuf.
Actions en justice des exploitants nucléaires contre la Loi Atomique
Recours pour inconstitutionnalité du 13e amendement à la Loi Atomique
Le 13e amendement d´août 2011 ne prévoit aucune compensation pour les pertes de recettes par rapport aux quotas d’électricité accordés dans le cadre de la Loi Atomique de 2002 (Lauer 2014).
RWE, E.ON et Vattenfall ont déposé recours auprès de la Cour Constitutionnelle allemande pour inconstitutionnalité du 13e amendement à la Loi Atomique. EnBW n’a pas fait de recours en justice. La décision a été essentiellement fondée sur le fait qu´EnBW appartient en grande partie au Land de Bade-Wurtemberg.
Outre la procédure juridique engagée en Allemagne, le groupe suédois Vattenfall réclame plus de 6 milliards d’Euros intérêts compris à l’Etat allemand (BMWi 2020; ICSID) pour l’arrêt de Krümmel et Brunsbüttel devant le CIRDI (Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements), Cour d´Arbitrage de la Banque Mondiale situé à Washington. RWE et E.ON, producteurs allemands, ne peuvent utiliser ce recours.
La procédure d´arbitrage est en cours depuis 2012. Selon le gouvernement allemand, la demande de dédommagement de Vattenfall n´est pas justifiée et il tente par tous les moyens de retarder le prononcé d´un jugement. Le jugement du CIRDI était initialement attendu en 2018 mais, suite aux deux tentatives du gouvernement allemand de disqualifier les 3 juges du CIRDI pour partialité, la procédure a été retardée. Les charges contre les juges du CIRDI ont été à nouveau rejetées début juillet 2020 par le président de la Banque Mondiale dans sa fonction de président du conseil d´administration du CIRDI. Suite à l´accord trouvé avec l´État allemand en 2021 sur l´indemnisation pour la fermeture des centrales nucléaires, Vattenfall a retiré la procédure lancée devant la Cour d´Arbitrage de la Banque Mondiale (voir plus loin).
En décembre 2016, la Cour Constitutionnelle allemande de Karlsruhe a rendu un jugement selon lequel les électriciens sont en droit d’exiger une indemnisation pour (Lauer 2016a) :
- les pertes d´exploitation par rapport aux quotas d’électricité accordés dans le cadre de la Loi Atomique de 2002. Celle-ci attribuait un quota (en térawattheure) à produire par réacteur. La Loi Atomique de 2011 a rendu impossible la production de ces quotas, notamment ceux accordés aux centrales nucléaires de Vattenfall (Krümmel et Brunsbüttel) et de RWE (Mülheim-Kärlich)
- les investissements engagés entre le 28 octobre 2010 et 16 mars 2011 suite à l´allongement de durée d´exploitation de 12 ans en moyenne fixé par la Loi Atomique de 2010.
En revanche, la Cour ne remet pas en question la sortie du nucléaire d’ici 2022. Il n’y a donc pas d´ « expropriation illégale » comme invoquée par les exploitants.
Pour la mise en œuvre du jugement, le législateur a adopté le 16e amendement à la Loi Atomique en juillet 2018 (BMU 2018), (Allemagne-Energies 2018b).
En novembre 2020, la Cour Constitutionnelle allemande de Karlsruhe a publié son jugement de fin septembre 2020 (Allemagne-Energies 2020) selon lequel le 16e amendement de juillet 2018 est inapplicable et entaché d´irrégularités formelles. Par voie de conséquence, le gouvernement allemand devait notamment revoir le dispositif d´indemnisation prévu pour la sortie accélérée du nucléaire, donnant raison au groupe suédois Vattenfall qui jugeait insuffisant le mécanisme de compensation et avait porté l´affaire en justice.
Le gouvernement allemand a conclu en mars 2021 un accord avec les quatre exploitants nucléaires (EnBW, E.ON/PreussenElektra, RWE et Vattenfall) sur le mécanisme d´indemnisation et sur tous les litiges juridiques connexes (BMWi 2021a; Allemagne-Energies 2021). L´État accordera une indemnisation totale d´environ 2,428 milliards d´Euros aux quatre énergéticiens allemands dont 2,285 milliards d’Euros seront accordés au titre de quota d´électricité non produite et 142,5 millions d´Euros pour indemniser les investissements échoués. Les exploitants nucléaires avaient réalisé des investissements en misant sur une durée de vie prolongée des centrales fixée par l´amendement de 2010 à la Loi Atomique quelques mois avant l´accident de Fukushima.
Si l´accord est conclu, les énergéticiens s´engagent à retirer toutes les procédures judiciaires en cours et à s´abstenir d´engager des actions ou des recours contre le régime d´indemnisation. Cela inclut également la clôture de la procédure d´arbitrage international du groupe Vattenfall contre la République fédérale d´Allemagne au Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements à Washington (voir plus haut).
Le gouvernement allemand souligne que l´accord n´a pas de conséquences sur la sortie du nucléaire. Les dernières centrales nucléaires allemandes seront arrêtées au plus tard fin 2022.
Le règlement final a fait l´objet d´une modification de la Loi Atomique (BGBL 2021) entrée en vigueur le 31 octobre 2021 (BMWi 2021b).
Recours contre la taxe sur le combustible nucléaire
RWE, E.ON et EnBW ont également porté plainte contre la taxe sur le combustible nucléaire. La taxe sur le combustible nucléaire fut décidée en 2010 avec la prolongation de fonctionnement du nucléaire en Allemagne. Elle a ensuite été maintenue par l’Etat malgré la décision de 2011 de la sortie accélérée du nucléaire.
La Cour Constitutionnelle allemande a jugé début juin 2017 que la taxation du combustible nucléaire était illégale (Lauer 2017). Les exploitants nucléaires E.ON, RWE et EnBW ont reçu un remboursement de 7 milliards d’Euros intérêts inclus.
Stockage provisoire des assemblages combustibles irradiés
Depuis 2005 le transport de combustibles usés vers les centres de retraitement à l´étranger est interdit selon la Loi Atomique 2002 (voir plus haut).
En attendant la mise à disposition d´un site de stockage définitif, les assemblages usés sont stockés à sec dans des conteneurs CASTOR dans des halls de stockage (voir figure 6) construits sur chaque site conformément à l´amendement de 2002 de la Loi Atomique.
Rapatriement des déchets de retraitement de l´étranger
Jusqu`en 2005 les exploitants nucléaires ont fait retraiter leurs combustibles usés notamment en France et au Royaume-Uni. Au total, 5 379 tonnes de combustible usés ont été transportés par les exploitants nucléaires dans le centre de retraitement de La Hague et 851 tonnes dans celui de Sellafield (BASE 2).
Le droit international oblige l´Allemagne à la reprise des déchets de retraitement de combustibles usés. En grande partie ces déchets sont déjà retournés en Allemagne.
Jusqu´en 2011, 108 conteneurs CASTOR contenant des déchets hautement radioactifs de l´usine de retraitement de La Hague, représentant environ 97 % de l´activité importée en France, furent transportés au centre de stockage provisoire de Gorleben.
En revanche, des déchets de moyenne activité à vie longue restaient à renvoyer. Initialement il était prévu de transporter 5 conteneurs CASTOR contenant des déchets de moyenne activité de La Hague dans le hall de stockage de Philippsburg. En outre, 152 conteneurs contenant des déchets métalliques radioactifs issus du traitement des combustibles usés devaient être ramenés de France et entreposés dans le centre de stockage provisoire d´Ahaus.
Compte tenu du retard très important dans le développement des solutions techniques envisagées initialement pour le transport de ces déchets de moyenne activité à vie longue, les derniers retours étaient susceptibles d´être reportés à l´horizon de la décennie 2040. Ce retard étant inacceptable, le parlement allemand a adopté en juin 2021 une nouvelle solution pour la reprise des déchets radioactifs issus de l´usine de retraitement de La Hague, qui permettra de réduire le nombre de transports et de respecter l´échéance de 2024 (BGZ 2021) .
Au lieu de 157 conteneurs contenant des déchets radioactifs de moyenne activité il est maintenant prévu de transporter au départ de La Hague :
- 30 conteneurs contaminés vides dans le centre de stockage provisoire d´Ahaus et
- Trois à cinq conteneurs CASTOR contenant des déchets hautement radioactifs vitrifiés vers le hall de stockage de Philippsburg.
Les déchets métalliques issus du traitement des combustibles usés restent en France. Au total, l´Allemagne reprend à la France la même quantité de radioactivité que celle convenue initialement. Cependant, le volume des déchets et donc le nombre de transports sont réduits. La partie française, en revanche, supporte des coûts supplémentaires pour le stockage final d´un plus grand volume de déchets métalliques et reçoit une indemnisation de la part de l´Allemagne.
Outre les conteneurs de La Hague, 20 conteneurs CASTOR contenant des déchets vitrifiés de retraitement de Sellafield sont rapatriés (BGZ 2019). Ils seront temporairement stockés dans des halls de stockage sur les sites nucléaires de Brokdorf, Isar et Biblis (voir figure 7). Les 6 conteneurs destinés à l´entreposage sur le site nucléaire de Biblis ont déjà été rapatriés en novembre 2020 (BGZ 2020).
Stockage final des déchets radioactifs
Avec l´évacuation du combustible et le démantèlement des centrales nucléaires, la question du stockage des déchets radioactifs revient à la une (Lauer 2016c).
Pour les déchets radioactifs dépassant le seuil de libération défini par l´ordonnance sur la protection contre le rayonnement (BMJV), le concept allemand repose sur des lieux différents de stockage final : plusieurs sites pour le stockage de déchets de faible et moyenne activité et à vie courte « FMA – VC » (déchets d‘exploitation et de démantèlement des centrales dégageant très peu de chaleur) d´un volume estimé à 620 000 m³ et un site pour le stockage de déchets de haute et moyenne activité et à vie longue « HA et MA – VL » (combustibles irradiés, déchets vitrifiés de retraitement dégageant de la chaleur) d´un volume environ 27 000 m³ (BGE 2).
Les deux sites existants de stockage de déchets « FMA – VC », les anciennes mines de sel d´Asse et de Morsleben, sont clos et n´accueillent plus de déchets. De plus il est prévu de récupérer entièrement les déchets stockés dans la mine d´Asse à cause d´infiltrations d´eau (BGE 4).
Dans l´avenir ces déchets seront stockés dans l´ancienne mine de fer de Konrad, proche de Salzgitter (Basse-Saxe). Konrad, qui devrait dans un premier temps en accueillir environ 303 000 m³, est actuellement en construction et sa mise en service maintenant prévue à partir de 2027, soit un retard de presque 5 ans sur le planning initial (voir communiqué de presse BGE mars 2018 (BGE 2018)).
Concernant le stockage définitif des déchets « HA et MA – VL » exothermiques d´environ 27000 m³, la situation reste en attente de la sélection d´un nouveau site.
Le site de référence était initialement le dôme de sel de Gorleben, situé au nord-est de la Basse-Saxe, en exploration depuis 1979 (voir figure 8). Cependant, le gouvernement a décidé en 2011 de reprendre à zéro la recherche d´un site de stockage définitif des déchets exothermiques en raison des critiques sur le processus de sélection de Gorleben. Suite à une première évaluation en 2020 des potentiels sites de stockage définitif en Allemagne, le site de Gorleben a été déclaré inadapté et ne sera plus pris en compte dans la recherche du futur site (BGE 2020). Le Ministère Fédéral de l´Environnement (BMU) a décidé en 2021 de fermer définitivement le laboratoire souterrain de recherche de Gorleben (BASE 2021).
La loi sur la sélection d´un site de stockage définitif, entrée en vigueur en 2013, a été modifiée en 2017 par un avenant détaillant le processus de recherche de ce site (BGE 3). La date butoir pour la sélection d´un nouveau site de stockage a été fixée à 2031.
Selon la Société Fédérale pour le stockage définitif des déchets radioactifs (BGE), responsable pour la recherche d´un nouveau site, la procédure ne pourra pas être achevée d´ici 2031, compte tenu des exigences élevées liées au choix du site offrant la meilleure sûreté possible (BGE 2022).
Par la suite, l´Office Fédéral pour la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (BASE) a annoncé en novembre 2022 (BASE 2022 ; Allemagne-Energie 2022e) que l´objectif de sélection d´un nouveau site de stockage est reporté vers 2046 à 2068. Après la sélection du site de stockage, BASE estime que, compte tenu du temps nécessaire (de l´ordre de 20 ans) pour la construction et la réalisation des essais de démarrage, l´autorisation de mise en service, et donc la descente du premier colis, se décale vers un horizon de 2066 à 2088.
Nouvelle répartition des responsabilités de gestion des déchets radioactifs
En principe le financement de la gestion des déchets radioactifs revient aux producteurs, selon le principe du « pollueur-payeur ». Mais compte tenu de l’issue totalement incertaine du projet, le gouvernement et les exploitants ont trouvé un accord fin 2016 après de longues négociations (Lauer 2016b). Les énergéticiens conservent la charge de la fermeture et du démantèlement des centrales, ainsi que de l’empaquetage des déchets, mais l´État assume désormais la responsabilité et le coûts pour l´entreposage et stockage définitif des déchets.
Pour cela l´État a créé des nouvelles entités :
- L´Office Fédéral pour la sûreté de la gestion des déchets radioactifs BASE (Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung) est l´autorité de supervision compétente au niveau fédéral dans les domaines du transport de combustible nucléaire usé, de l´entreposage de déchets radioactifs, de la sélection des sites de stockage et de la surveillance des centres de stockage (BASE 1).
- La Société Fédérale pour le stockage définitif des déchets radioactifs BGE (Bundesgesellschaft für Endlagerung) assure les taches opérationnelles de l´ensemble des opérations liées aux projets de stockage définitif des déchets radioactifs (BGE 1) et est responsable pour la recherche d´un nouveau site de stockage définitif des déchets « HA et MA – VL ».
- La Société Fédérale pour le stockage intérimaire des déchets radioactifs BGZ (Bundesgesellschaft für Zwischenlagerung) est responsable pour le stockage intérimaire des déchets « HA et MA – VL ». Ces déchets sont entreposés sur les sites centraux de Gorleben et Ahaus ainsi que dans les halls de stockage construits sur les sites de centrales nucléaires, notamment pour le stockage des assemblages irradiés à sec dans des conteneurs CASTOR. La responsabilité pour les sites centraux et les sites décentralisés auprès des centrales nucléaires a été transférée à la BGZ en 2019. Depuis 2020 la BGZ a également pris en charge les installations d´entreposage des déchets de faible et moyenne radioactivité situées sur les sites de centrales nucléaires (BGZ). Dans ces installations sont stockés temporairement les déchets résiduels provenant de l´exploitation et du démantèlement des centrales nucléaires jusqu´à leur transfert vers le centre de stockage de Konrad (voir plus haut).
Pour le financement des coûts de stockage, les énergéticiens ont versé ~ 24,1 milliards d´Euros, intérêts compris, dans un fonds public de gestion des déchets nucléaires. La loi pour la création du fonds public (BMJV 2017a; BGBL 2017) est entrée en vigueur en juin 2017 après feu vert de la Commission européenne.
Provisions pour les coûts de démantèlement des centrales et l´empaquetage des déchets
Les quatre énergéticiens sont responsables pour le démantèlement de 23 centrales nucléaires. Outre les 17 centrales en fonctionnement en 2010, ce chiffre inclut les 6 centrales nucléaires arrêtées avant 2010, à savoir les centrales Obrigheim, Stade, Würgassen, Mülheim-Kärlich, Gundremmingen A et Lingen, cf. figure A.1.1 Au début de l´année 2022, sur les 23 centrales, 4 étaient en phase post-opérationnelle (après la cessation des activités) et 16 en phase de démantèlement (BAFA).
Le démantèlement des anciennes centrales nucléaires de la RDA et des réacteurs de recherche est financé par l´État, cf. (KernD 2013). Un état d´avancement du démantèlement en cours est publié par l´Office Fédéral pour la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (BASE 3).
Selon la Loi de 2017 pour la transparence sur le démantèlement des centrales nucléaires (BMJV 2017b), les énergéticiens sont obligés de transmettre annuellement à l´Office Fédéral de l´Économie et du Contrôle de l´Exportation (Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, BAFA) un aperçu de l´état d´avancement du démantèlement en cours ainsi qu´un plan des provisions pour les coûts de mise à l´arrêt définitif, l´empaquetage des déchets et le démantèlement de leurs centrales. Après examen par le BAFA, les informations sont soumises au parlement fédéral pour information.
Selon le dernier rapport publié en novembre 2022, les provisions des énergéticiens seraient suffisantes (BAFA). Les provisions enregistrées dans leurs bilans s´élèvent à 20,2 Mds€ au 31.12.2021 (fin 2020 : 21,6 Mds€) pour les 23 centrales.
Les dépenses s´étalent sur une période s´étendant jusqu´aux années 2040. Les opérations de mise à l´arrêt définitif représentent la catégorie de coûts la plus importante avant le traitement des résidus et l´empaquetage des déchets radioactif. Les opérations de démantèlement proprement dites ont la part la plus faible des coûts totaux.
Les dépenses les plus élevées sont attendues avec l´arrêt définitif des trois dernières centrales nucléaires mi-avril 2023. Elles sont estimées à 2,1 Mds€ en 2023.
Entre 2025 et 2027, les dépenses annuelles devraient atteindre 1,8 Mds€ en moyenne. A partir de 2029 une forte baisse des dépenses est prévue et à partir de 2033 les dépenses seront, selon les prévisions actuelles, durablement inférieures à 1 Md€ par an tous énergéticiens confondus, cf. figure 9.
Annexe 1 : Energie Nucléaire en Allemagne
Annexe 2 : Stabilisation du réseau de transport suite à la fermeture des centrales nucléaires
Deux des trois centrales nucléaires encore au réseau jusqu`au 15 avril 2023 se situent en Allemagne du sud (Isar tranche 2, puissance électrique nette 1410 MW ; Neckarwestheim tranche 2, puissance électrique nette 1310 MW).
Tandis que la production dans le nord du pays équivaut pratiquement au double de la consommation suite au fort développement de l´éolien dans ces régions, il y a un déficit notamment dans le sud où se trouve une partie importante de l´industrie et donc de la consommation électrique.
L´électricité éolienne produite dans le nord doit donc être acheminée vers les centres de consommation situés dans le sud du pays. Par conséquent, le développement des grands réseaux de transport est une tâche essentielle. L´épine dorsale est constituée par plusieurs tracés nord – sud en courant continu. Or le développement du réseau de transport est en retard et la mise en service de ces tracés nord – sud prévue au plus tôt à partir de 2025.
L´arrêt définitif du nucléaire en avril 2023 risque d´accroitre les flux d´électricité entre le nord et le sud du pays, et en l´absence de ces tracés nord – sud en courant continu l´Agence fédérale des réseaux craint pour l´équilibre du réseau en situation dégradée (BNetzA 2017).
1200 MW pour la stabilisation du réseau en situation dégradée
L´Agence fédérale des réseaux a initié en 2017 la construction d´une capacité de soutien de réseau de 1200 MW (4 installations à 300 MW) dans les régions du sud de l’Allemagne.
Leur objectif est la stabilisation du réseau en cas d´une situation dégradée (violation du critère N-1. Pour mémoire : le respect du critère N-1 est un paramètre essentiel pour l´exploitation du réseau de transport. Ce critère veut qu´en cas de défaillance d´un élément vital du système, les éléments restant en fonctionnement soient en mesure de s´adapter aux nouvelles conditions d´exploitation sans enfreindre les limites de sécurité opérationnelle des réseaux.
Ces installations fonctionneront donc uniquement en cas de besoin si la sécurité du système est menacée. En revanche, la commercialisation de l´électricité produite est exclue.
La mise en service des installations, initialement prévue en octobre 2022, a été retardée et n´aura lieu qu´en 2023. Elles seront maintenues en fonctionnement pendant dix ans en attendant la mise en service des tracés nord-sud à courant continu.
À l´origine il a été prévu que la construction et l´exploitation de ces installations soient assurées par les gestionnaires de réseau de transport. Suite à l´objection de la Commission européenne en matière d´aides d´État, il a été décidé que la construction et l´exploitation seraient confiées à des tiers et que l´adjudication serait effectuée selon des procédures d´appels d´offres «technologiquement neutres» : en d´autres termes, qu´il n’y aurait pas de désignation préalable technologique, par exemple des turbines à combustion, mais des charges interruptibles et des installations de stockage d´énergie pourraient donc également être une option.
Les trois gestionnaires de réseaux de transport Amprion, Tennet et TransnetBW ont été chargés de la mise en œuvre des procédures d´appels d´offres et d´adjudication (TenneT 2018).
Les quatre installations attribuées sont des turbines à combustion.
Le GRT Tennet a attribué un contrat en janvier 2019 à la société Uniper pour la construction de turbine à gaz à grand rendement de 320 MW de puissance électrique sur le site d´Irsching en Bavière (TenneT 2019). La nouvelle unité 6 est une turbine à gaz « heavy duty » à cycle ouvert (Open Cycle Gas Turbine – OCGT).
EnBW s´est vu attribuer en août 2019 un contrat par le GRT TransnetBW pour la construction d´une turbine à combustion à cycle ouvert de 310 MW de puissance électrique à Marbach au nord de Ludwigsbourg en Bade-Wurtemberg (TransnetBW 2019). Elle sera alimentée au gazole extra léger en raison d´une congestion de l’approvisionnement en gaz dans la région.
Le GRT Amprion a attribué en novembre 2020 à RWE le contrat de construction et d’exploitation d´une centrale à gaz (11 turbines à gaz d´une puissance électrique totale de 428 MW- 11* 38,9 MWe) sur le site nucléaire de Biblis en Hesse (Amprion 2020; RWE 2020).
La dernière turbine à combustion de 300 MW, attribuée par Amprion en février 2021 (Amprion 2021), est située à Leipheim en Bavière, environ 30 km au nord-est d´Ulm. La construction et l´exploitation sont assurées par la société LEAG (Lausitz Bergbau AG). La mise en service est prévue en août 2023.
Même si des informations officielles ne peuvent être données qu´une fois toutes les procédures d´appel d´offres terminées, selon une réponse du gouvernement allemand à une demande des parlementaires (Deutscher Bundestag 2019), les coûts de construction des 4 installations sont évalués à environ 800 millions d´Euro. A cela s´ajoutent les frais de fonctionnement pendant 10 ans. Ces coûts seront financés via le tarif d´utilisation du réseau par le consommateur.
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