Le Conseil des Ministres allemand adopte le 12 mai 2021 le projet révisé de la Loi Fédérale sur la Protection du Climat (Bundes-Klimaschutzgesetz) suite au jugement de la Cour Constitutionnelle Fédérale

Texte mis à jour : 08 07 2021

Temps de lecture : 12 minutes

La Loi Fédérale sur la Protection du Climat (Bundes – Klimaschutzgesetz), entrée en vigueur le 18.12.2019, vise la neutralité carbone à l´horizon de 2050, impose une réduction de 55 % des émissions des gaz à effet de serre d´ici 2030 par rapport à 1990 et fixe par secteur les volumes de réduction annuelle sur cette période.

Le 29 avril 2021 la Cour Constitutionnelle Fédérale de Karlsruhe a publié son jugement de mars 2021 selon lequel les dispositions de la Loi Fédérale sur la Protection du Climat ne sont pas conformes aux droits fondamentaux, dans la mesure où ne sont pas prévues des exigences suffisantes pour la réduction ultérieure des émissions à partir de l´année 2031.

Le législateur est tenu, d´ici le 31 décembre 2022, de régler plus précisément l´ajustement des objectifs de réduction des émissions pour la période postérieure à 2030.

Suite au verdict de la Cour Constitutionnelle, le Conseil des Ministres a adopté dès le 12 mai 2021 un avenant à la Loi. Le gouvernement compte réduire les émissions de gaz à effet de serre de 65% d´ici 2030 par rapport à 1990, contre 55% auparavant, puis 88% d´ici 2040 avec l´intention d´atteindre en 2045, soit cinq ans plus tôt qu´initialement prévu, la neutralité carbone, c´est-à-dire ne pas émettre davantage que ce que l´Allemagne absorbe dans les puits de carbone (forêts, sols…).

L´avenant à la Loi a reçu le feu vert du Parlement et du Conseil Fédéral (Bundesrat) fin juin 2021 et entrera en vigueur après la publication au JO.

Avec les nouveaux objectifs climatiques de l´Allemagne, le gouvernement a considérablement augmenté les contraintes imposées aux citoyens et aux entreprises. Cependant des mesures concrètes pour atteindre ces nouveaux objectifs plus stricts restent en attente.

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Cour Constitutionnelle Fédérale à Karlsruhe / source : © Bundesverfassungsgericht │ bild_raum stephan baumann, Karlsruhe

Loi Fédérale sur la Protection du Climat de 2019

La Loi Fédérale sur la Protection du Climat, entrée en vigueur le 18 décembre 2019, relie le Plan Climat 2050 et le Programme de Protection du Climat 2030  /1/ , /2/.

La Loi a rendu contraignants les objectifs climatiques nationaux et les engagements européens en matière de climat. Elle a stipulé une réduction des émissions de gaz à effet de serre d´au moins 55% d´ici 2030 par rapport à 1990 et énoncé l´objectif de neutralité carbone à l´horizon de 2050.

La Loi a fixé des objectifs juridiquement contraignants en matière d´émissions de gaz à effet de serre pour chaque année et pour chaque secteur économique à l´horizon de 2030.

Selon la Loi les objectifs nationaux de protection du climat pourront être resserrés si cela s´avérait nécessaire pour atteindre les objectifs européens ou internationaux.

Pour la période après 2030, la Loi de 2019 stipule de déterminer en 2025 des quantités d´émissions annuellement décroissantes pour décrire plus en détail le chemin vers la neutralité carbone à l´horizon de 2050.

Jugement de la Cour Constitutionnelle Fédérale de mars 2021

Le 29 avril 2021, suite à plusieurs plaintes auprès de la Cour Constitutionnelle Fédérale, la Cour de Karlsruhe a publié son jugement de mars 2021 /3/ selon lequel les dispositions de la loi de protection du climat de 2019 ne sont pas conformes aux droits fondamentaux, dans la mesure où ne sont pas prévues des exigences suffisantes pour la réduction ultérieure des émissions à partir de 2031.

Les dispositions actuelles portent atteinte aux libertés des requérants, dont certains sont encore très jeunes. Elles repoussent irréversiblement à la période postérieure à 2030 des charges considérables en matière de réduction d´émissions. Afin de parvenir à l´accord de Paris (maintien de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels, et de préférence en dessous de 1,5 °C) il faudra qu´après 2030 les réductions nécessaires d´émissions interviennent de manière de plus en plus urgente et à brève échéance. Par conséquent, le législateur aurait dû prendre des mesures de précaution destinées à préserver la liberté protégée par les droits fondamentaux et à atténuer ces charges considérables. Pour y parvenir, il est nécessaire de réaliser à temps le passage vers la neutralité carbone.

Le législateur est tenu, d´ici le 31 décembre 2022, de régler plus précisément l´ajustement des objectifs de réduction des émissions pour la période postérieure à 2030.

En revanche, la Cour ne dit pas explicitement que les objectifs actuels de la Loi sur la Protection du Climat sont inconstitutionnels mais attire l´attention sur le fait que les volumes d´émissions fixés pour 2030 conduiraient à épuiser en grande partie le budget résiduel des émissions restant à émettre après 2030 sur la base des calculs du Conseil allemand d´experts en matières environnementales sur le fondement des évaluations de la part du GIEC.

Avenant à la Loi Fédérale sur la Protection du Climat

Nouveaux objectifs à l´horizon de 2030

Suite au verdict de la Cour Constitutionnelle, le conseil des ministres a adopté le 12 mai 2021 un avenant à la Loi /4/. Le gouvernement compte réduire les émissions de gaz à effet de serre de 65% d´ici 2030 par rapport à 1990, contre 55% auparavant.

La figure 1 montre les objectifs sectoriels d´émissions de gaz à effet de serre à l´horizon de 2030 selon la Loi Fédérale sur la Protection du Climat de 2019.

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Figure 1 : Objectifs sectoriels d´émissions de gaz à effet de serre à l´horizon de 2030 selon la Loi Fédérale sur la Protection du Climat de 2019

L´avenant à la Loi prévoit de porter l´objectif actuel de 55% à au moins 65 % à l´horizon de 2030  (cf. Figure 2)

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Figure 2 : Objectifs sectoriels d´émissions de gaz à effet de serre à l´horizon de 2030 selon l´avenant à la Loi Fédérale sur la Protection du Climat

L´augmentation de l´objectif national en matière de protection du climat pour l´année 2030 s´accompagne d´une modification des objectifs sectoriels d´émissions de gaz à effet de serre pour les années 2023 à 2030 par rapport à la Loi de 2019 (voir tableau 1).

Tableau sektorziele 2030
Tableau 1 : Nouveaux objectifs sectoriels d´émissions de gaz à effet de serre pour les années 2020 à 2030

La part la plus importante des réductions supplémentaires d´ici 2030 sera supportée par le secteur énergétique et l´industrie. Selon le gouvernement cela suit d´une part  l´idée économique de réduire les émissions là où les coûts de réduction sont les plus bas et d´autre part le fait que ces secteurs sont ceux aux émissions les plus élevées.

Ce nouvel objectif national plus ambitieux anticipe en même temps la contribution allemande au nouvel objectif contraignant de l´Union Européenne en matière de climat à l´horizon 2030 consistant à réduire les émissions nettes d´au moins 55 % par rapport à 1990.

Objectifs de réduction des émissions pour la période postérieure à 2030

Conformément au jugement de la Cour Constitutionnelle exigeant de définir des objectifs de réduction des émissions pour la période postérieure à 2030, l´avenant à la Loi prévoit pour les années 2031 à 2040 des objectifs de réduction annuels intersectoriels, cf. tableau 2

Tableau Ziele 2040
Tableau 2 : Objectifs de réduction annuelle nette des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 pour la période de 2031 à 2040

Comme l´a stipulé la Cour Constitutionnelle, il en résulte une trajectoire de réduction concrète avec l´objectif d´une réduction d´au moins 88 % à l´horizon de 2040 par rapport à 1990 ce qui correspond à des émissions nettes en Allemagne d´environ 150 Mt CO2éq.

La répartition des réductions entre les différents secteurs sera décidée en 2024, lorsqu´au niveau européen les objectifs en matière de climat à l´horizon 2040 auront été fixés.

Selon l´avenant à la Loi l´Allemagne doit parvenir d´ici 2045, soit cinq ans plus tôt qu´initialement prévu, à la neutralité carbone, c´est-à-dire ne pas émettre davantage que ce qu´elle absorbe dans les puits de carbone (forêts, sols…). Des émissions négatives doivent être atteintes pour la période postérieure à 2050.

Une nouvelle disposition de l´avenant à la Loi est l´appui sur l´augmentation des puits de carbone pour compenser les émissions. Le gouvernement allemand part de l´hypothèse qu´une réduction de seulement 97 % des émissions de gaz à effet de serre pourra être atteinte d´ici 2045 par rapport à 1990 grâce aux objectifs de réduction des différents secteurs économiques. La prise en compte des puits de carbone naturels (comme les forêts, permettant de capter du CO2, ou les sols), sera donc nécessaire.

Les contributions à réaliser par les puits de carbone naturels sont définies dans le projet de loi pour les années 2030, 2040 et 2045, soit au moins  25 Mt CO2éq en 2030, 35 Mt CO2éq en 2040 et 40 Mt CO2éq en 2045.

Le gouvernement allemand présentera au plus tard en 2032 un projet de Loi visant à établir précisément les objectifs de réduction des gaz à effet de serre annuels nets de 2041 jusqu´à la neutralité carbone en 2045. Les nouveaux objectifs sectoriels correspondants seront définis en 2034.

Le tableau 3 ci-dessous résume les grandes étapes :

Tableau etapes
Tableau 3 : Grandes étapes selon l´avenant à la Loi Fédérale sur la Protection du Climat

Renforcement du rôle du Conseil d´experts

Avec l´entrée en vigueur de la Loi Fédérale sur le Climat en 2019, un Conseil d’experts a été nommé en septembre 2020, pour accompagner le processus de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L´avenant de la Loi renforce son rôle et stipule que le Conseil d´experts soumettra, en 2022 puis tous les deux ans, un rapport au parlement et au gouvernement fédéral sur l´évolution des émissions de gaz à effet de serre, les tendances des niveaux d´émission annuels et l´efficacité des mesures en vue d´atteindre les objectifs visés. En outre, le parlement ou le gouvernement fédéral peuvent demander au Conseil d´experts d´élaborer des rapports spéciaux.

Perspectives d’avenir

En plus de l´adoption de la nouvelle loi sur la protection du climat, le gouvernement a annoncé un programme immédiat avec lequel il soutiendra la mise en œuvre des nouveaux objectifs de protection du climat pour les différents secteurs. Il s´agit d´un financement supplémentaire d´un montant maximal de 8 Md€, mais aussi des exigences supplémentaires. Par exemple, les normes énergétiques pour les nouveaux bâtiments seront renforcées.

Le projet de Loi sur la Protection du Climat ne précise pas comment les nouveaux objectifs sectoriels d´émissions de gaz à effet de serre seront concrètement atteints.

Une taxe carbone plus élevée, une sortie accélérée de la production d´électricité à base de charbon/lignite et un développement plus rapide des énergies renouvelables (éolien et solaire) sont considérés comme des mesures d´accompagnement possibles. Entre temps le Think Tank Agora Energiewende a publié des propositions pour des mesures concrètes  /7/.

Le manque de mesures concrètes est également critiqué par la Fédération des Entreprises de l´Énergie et de l´Eau (BDEW) /5/ : « ce qui a fait totalement défaut pendant longtemps, c´est la traduction des objectifs en mesures concrètes qui permettent réellement d´atteindre les objectifs ambitieux ».

Parmi les problèmes non résolus, celui du remplacement dans les années à venir des centrales à charbon/lignite par des moyens pilotables de production à faible émission de CO2, basés dans un premier temps sur le gaz et, à l´avenir, sur l´hydrogène.

Du point de vue de BDEW, la répartition des réductions supplémentaires entre les secteurs a été fixée de manière trop unilatérale. Sans réductions supplémentaires notables des émissions dans les secteurs des transports, du bâtiment ainsi que de l´agriculture, l´objectif de neutralité carbone ne sera pas atteint.

Les syndicats et les associations sociales s´inquiètent de savoir qui devra supporter le poids des nouvelles restrictions. Les nouveaux objectifs climatiques de l’Allemagne pour 2030 et 2045 entraînent des restrictions massives dans tous les domaines de la vie. Une Loi sur la Protection du Climat sans acceptation sociétale est vouée à l´échec dès le départ.

L´avenant à la Loi Fédérale sur la Protection du Climat (Bundes-Klimaschutzgesetz) a reçu le feu vert du Parlement et du Conseil Fédéral (Bundesrat) fin juin 2021 et entrera en vigueur après la publication au JO.

La seule modification importante apportée par le Parlement a été un paragraphe sur une meilleure coordination des différents instruments mis en œuvre au niveau européen et national /6/.

Bibliographie

/1/ Allemagne-Energies (2019) Le parlement allemand adopte la loi de protection du climat (Bundes – Klimaschutzgesetz), en ligne https://allemagne-energies.com/2019/12/29/le-parlement-allemand-adopte-le-programme-de-protection-du-climat-2030/

/2/ Bundesgesetzblatt (2019) Gesetz zur Einführung eines Bundes-Klimaschutzgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 12. Dezember 2019, Bundesgesetzblatt Jahrgang 2019 Teil I Nr. 48, ausgegeben zu Bonn am 17. Dezember 2019, https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*[@attr_id=%27bgbl119s2513.pdf%27]#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl119s2513.pdf%27%5D__1579598168962

/3/ BVerfG (2021), Succès partiel des recours constitutionnels dirigés contre la loi relative à la lutte contre le changement climatique, Communiqué de presse no. 31/2021 du 29 avril 2021, Bundesverfassungsgericht, en ligne : https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/FR/2021/bvg21-031.html

/4/ BMU (2021), Novelle des Klimaschutzgesetzes beschreibt verbindlichen Pfad zur Klimaneutralität 2045, Communiqué de presse du 12.05.2021, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, en ligne : https://www.bmu.de/pressemitteilung/9586/

/5/ BDEW (2021) BDEW zum Klimaschutz-Gesetz im Bundeskabinett, Communiqué de presse du 12.05.2021, Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft, en ligne : https://www.bdew.de/presse/presseinformationen/bdew-zum-klimaschutz-gesetz-im-bundeskabinett/

/6/ Bundesregierung (2021) Klimaschutzgesetz 2021- Generationenvertrag für das Klima, en ligne : https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/klimaschutz/klimaschutzgesetz-2021-1913672

/7/ Allemagne-Energies (2021) Quelles mesures concrètes pour atteindre la neutralité carbone en 2045 ?, en ligne : https://allemagne-energies.com/2021/07/07/quelles-mesures-concretes-pour-atteindre-la-neutralite-carbone-en-2045/

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